La diplomacia como campo de batalla entre Estados Unidos y Rusia
Por Ricardo Arredondo (*)
Especial para el Observatorio de Política Internacional de la Universidad de Palermo
Las relaciones entre Estados Unidos y Rusia se encuentran en uno de sus niveles más bajos desde la finalización de la Guerra Fría, sin visos de mejora a corto plazo, y esa tensión se ve reflejada en las relaciones diplomáticas entre ambos Estados. Una vez más, las superpotencias de la Guerra Fría parecen más estar hablando de sí mismas que entre ellas.
Rusia acaba de patear nuevamente el tablero. A través del dictado de una nueva ley, el gobierno del presidente Vladimir Putin ha obligado a la misión diplomática de Estados Unidos en Rusia a dejar de contratar a nacionales rusos o de terceros países en cualquier capacidad a partir de este 1 de agosto, recortando el número de personal de la embajada y consulados de Estados Unidos en alrededor del 90 por ciento y dejando solo una dotación mínima de diplomáticos estadounidenses para gestionar las relaciones con uno de los principales rivales geoestratégicos de Washington.
La decisión rusa de prohibir que la embajada y los consulados de los Estados Unidos en ese país contraten a nacionales rusos o ciudadanos extranjeros se anunció por primera vez el 23 de abril pasado. La medida dejará alrededor de 120 funcionarios trabajando en Moscú, sin empleados contratados localmente, una figura comúnmente utilizada por casi todas las representaciones diplomáticas y consulares del mundo. Esto reduce significativamente el número de diplomáticos estadounidenses y nacionales rusos o de terceros países que cumplen funciones en la Embajada y los consulados estadounidenses en Rusia. Una década atrás, Estados Unidos tenía alrededor de 350 diplomáticos y 1900 miembros del servicio exterior que se desempeñaban en su Embajada en Moscú y en los consulados de Estados Unidos en Rusia. El embajador de Estados Unidos en Rusia, John Sullivan, dijo en una entrevista con NPR a principios de julio que había alrededor de 1.200 personas trabajando para la misión de Estados Unidos en 2017.
Como consecuencia de esta medida, la embajada estadounidense expresó en un comunicado que reducirá la prestación de servicios consulares, que se limitarán a la asistencia de emergencia a sus connacionales y a la expedición de un limitado número de visas para casos excepcionales.
La medida rusa forma parte de una espiral ascendente de medidas sancionatorias recíprocas que afectan las relaciones entre ambos países. Ambos Estados parecen haber elegido la diplomacia como uno de los escenarios donde cruzar espadas en busca de posicionarse geoestratégicamente en este nuevo orden mundial de transición.
No se trata de una nueva confrontación sino de algo que se remonta ya a la presidencia de Obama, cuya administración decidió, en diciembre de 2016, declarar persona non grata a 35 diplomáticos rusos en respuesta a una alegada interferencia rusa en las elecciones presidenciales estadounidenses del 8 de noviembre de ese mismo año y al hostigamiento del personal diplomático estadounidense en Moscú. Pocos meses más tarde, en julio de 2017, al amparo de lo dispuesto en el artículo 11 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (CVRD), el mandatario ruso ordenó la reducción de la cantidad de miembros de las misiones diplomáticas y consulares de Estados Unidos en la capital rusa y otras partes del país, disponiendo el cese de funciones de 755 personas. Esa acción encontró rápidamente la respuesta de la administración norteamericana que, “en el espíritu de paridad invocado por los rusos”, requirió que el gobierno de ese país cerrara su consulado general en San Francisco, un anexo de la cancillería en Washington, D.C., y un anexo consular en la ciudad de Nueva York.
La diplomacia contemporánea procura encontrar procederes para analizar, categorizar y agrupar los sucesos que se desarrollan en el sistema internacional de modo de facilitar su administración de manera no traumática y dentro de las reglas existentes y reconocidas. Una de las características esenciales de las relaciones diplomáticas y consulares es la necesidad de consentimiento mutuo de los Estados acreditante y receptor. Por lo tanto, el cumplimiento de las funciones de los miembros de una misión diplomática, y el personal de éstas, o de los agentes consulares depende, en última instancia, del consentimiento mutuo entre el Estado acreditante y el receptor.
Salvo que los Estados involucrados acuerden lo contrario, el artículo 11 de la CVRD establece que el Estado receptor podrá exigir que el tamaño de las representaciones diplomáticas “esté dentro de los límites de lo que considere que es razonable y normal, según las circunstancias y condiciones de ese Estado y las necesidades de la misión de que se trate”. Esta norma no estaba contemplada en los usos y costumbres diplomáticos ya que, desde antiguo, era habitual que las potencias tuviesen un numeroso plantel de representantes como modo de ostentación política.
En esta ocasión se trata de una medida retaliatoria a las sanciones adoptadas en abril pasado por la potencia occidental, que busca contener la creciente asertividad rusa en el sistema internacional y, particularmente, procuraba contrarrestar las ciertas acciones rusas como su presunta interferencia en las elecciones presidenciales de 2020, su supuesto papel en un ciberataque masivo, que comenzó presuntamente en 2019 y penetró en los sistemas del gobierno estadounidense y grandes compañías mediante un programa de la empresa SolarWinds, además de imponer castigos relacionados con las acciones rusas en Ucrania y Afganistán. En esa oportunidad, la Casa Blanca acusó formalmente al Servicio de Espionaje Exterior de Rusia (SVR) de haber perpetrado el ciberataque masivo.
En adición a la reducción del personal de la misión diplomática y las oficinas consulares estadounidenses en territorio ruso, el Gobierno de Putin ha manifestado que prevé adoptar las siguientes medidas:
a) restringir la práctica de la Embajada de los Estados Unidos de utilizar viajes de corta duración por parte del personal del Departamento de Estado para apoyar el funcionamiento de las misiones diplomáticas. La emisión de visas a ellos se reducirá al mínimo: hasta 10 personas por año de forma recíproca;
b) interrumpir por completo la práctica de las misiones diplomáticas estadounidenses que emplean a ciudadanos de la Federación de Rusia y terceros países como personal administrativo y técnico;
c) declarar inválido el memorandum de entendimiento bilateral de 1992 debido a violaciones sistemáticas de las reglas para viajes en la Federación de Rusia por parte de empleados de misiones diplomáticas de Estados Unidos;
d) detener las actividades en la Federación de Rusia de fundaciones y ONG estadounidenses controladas por el Departamento de Estado y otras agencias gubernamentales de Estados Unidos, ya que considera que realizan “sistemáticamente” actividades “subversivas”. Moscú juzga que las mejores condiciones en materia de personal e infraestructura de la Embajada de los Estados Unidos en Moscú respecto a su misión diplomática en Washington “relevan” a los agentes diplomáticos estadounidenses de sus funciones y les permite la realización de actividades que “interfiere con los asuntos domésticos” de Rusia.
Según el Ministerio de Relaciones Exteriores de la Federación de Rusia estas medidas “sólo representan una fracción de las capacidades” a su disposición.
El comunicado ponía de manifiesto que Rusia consideraba que la situación era tan tensa que requería que los respectivos embajadores fueran llamados en consulta a sus respectivas capitales. Por ello, Rusia convocó a su Embajador en Washington, Anatoly Antonov, y, al ver que los Estados Unidos no reciprocaba la medida, le dejó entender al jefe de misión estadounidense que en adelante no sería recibido ni escuchado por las autoridades rusas. Ello motivó que el Embajador Sullivan se desplazase a Washington. Tras las conversaciones en la cumbre en Ginebra entre Biden y Putin, Moscú y Washington acordaron que sus embajadores retornaran a sus puestos en junio pasado.
Es comprensible que los Estados a veces deseen expresar su disgusto con otros Estados (particularmente en ocasiones en las que hay pocas opciones para adoptar rápidamente otras medidas). Sin embargo, la expulsión de funcionarios y la reducción de la cantidad de empleados de una misión diplomática o consular, tomado como una espiral de medidas sancionatorias recíprocas entre dos Estados, es poco más que un gesto simbólico y simplemente contribuye a empeorar las relaciones diplomáticas y consulares entre ellos en un momento en que precisamente lo que se necesita es una mayor y mejor administración diplomática entre ellos.
Como señala Krasnyak, “comprender otras sociedades es fundamental para comunicarse de forma constructiva, negociar de forma eficaz y es especialmente importante para aprender a confiar en una contraparte y esperar lo mismo a cambio”. A diferencia de lo que ocurría en el pasado, ni los Estados Unidos ni Rusia parecen estar administrando adecuadamente una relación bilateral cuyas repercusiones en el plano internacional son innegables. Así lo señala el comunicado ruso que, sin hacer autocrítica, manifiesta que “desafortunadamente, las declaraciones de Estados Unidos que amenazan con introducir nuevas formas de castigo muestran que Washington no está dispuesto a escuchar y no aprecia la moderación que hemos mostrado a pesar de las tensiones que se han alimentado a propósito desde la presidencia de Barack Obama”. Tampoco es que Rusia haya hecho mucho o poco para contribuir a una relación más constructiva y estable y al fomento de la confianza mutua.
Susan Glasser nos recuerda que, en los primeros años de este siglo, cuando la ola de democratización postsoviética todavía parecía inexorable, Putin invirtió el rumbo de Rusia, restaurando la autoridad centralizada en el Kremlin y revirtiendo la posición de su país en el mundo. Hoy, en Washington y en determinadas capitales de Europa, es un villano polivalente, sancionado y castigado por haber invadido a dos vecinos -Georgia y Ucrania-, haber provocado a los países occidentales, haber interferido en las elecciones presidenciales estadounidenses de 2016 a favor de Donald Trump y haber utilizado agentes nerviosos mortales para envenenar enemigos en suelo británico. Su intervención militar en la guerra civil de Siria ayudó a salvar el régimen de Bashar al-Assad, convirtiendo a Putin en el jugador ruso más importante en Medio Oriente desde Brezhnev. Su alianza cada vez más estrecha con China ha ayudado a marcar el comienzo de una nueva era de competencia de grandes potencias con Estados Unidos.
Finalmente, parece que Putin ha recreado un mundo multipolar con el que ha soñado desde que asumió el cargo decidido a revisar la victoria de los estadounidenses en la Guerra Fría.
La posición, el poder y la influencia de los Estados Unidos y Rusia debería llevarlos a sopesar y equilibrar sus políticas exteriores, evaluar los medios materiales e inmateriales de los que disponen y a reflexionar sobre las consecuencias de las decisiones de sus presidentes. La comunidad internacional se los agradecería.
(*) Profesor de Derecho Internacional Público