El abismo legal que se abre con el Brexit
Por Ricardo Arredondo*
El denominado “Día del Brexit” -31 de enero de 2020- finalmente ha llegado. Esto se produce cuarenta y siete años después de que el Reino Unido se uniera a la Comunidad Económica Europea (el primer ministro Edward Heath firmó el tratado de accesión en 1973, luego de dos intentos fallidos en 1961 y 1967) y tres años y siete meses después de que el electorado británico votara en un referéndum convocado para retirar al Reino Unido (RU) de la Unión Europea (UE) y la moción fuera aprobada por un estrecho margen (51.9 % a 48.1%).
El 29 de marzo de 2017, el RU decidió hacer uso de la opción conferida por el Art. 50 del Tratado de Lisboa (uno de los Tratados de la UE), que prevé un mecanismo para la retirada voluntaria y unilateral de un Estado de la UE. El país que desee hacerlo debe notificar su intención al Consejo Europeo, que proporcionará orientaciones para la celebración un acuerdo que establezca los términos de la retirada. El Consejo celebra dicho acuerdo, por mayoría cualificada, en nombre de la UE, previa aprobación del Parlamento Europeo. Los tratados dejan de aplicarse al Estado que realiza la solicitud, desde la entrada en vigor del acuerdo o, a más tardar, dos años después de la notificación de la retirada, aunque el Consejo Europeo puede decidir prorrogar dicho período. Esto último fue lo que ocurrió con el Acuerdo de Retirada que, por motivos que no viene al caso detallar aquí (véase el artículo de Marcelo Cantelmi. "Trasfondos de la pesadilla del Brexit, de la fantasía a la realidad"), finalmente terminó siendo aprobado por el Parlamento Europeo el 29 de enero de 2020.
Por lo tanto, el 31 de enero de 2020 a medianoche (hora de Bruselas), 11 pm de Greenwich, el RU dejó de ser un Estado miembro de la Unión Europea. Los mandatos de todos los miembros de las instituciones, órganos y organismos de la UE que fueron nombrados, designados o elegidos en razón de su pertenencia al RU finalizaron automáticamente como consecuencia de la retirada. Los símbolos (bandera y escudo) del RU fueron retirados de los sitios de la UE y el Parlamento Europeo redujo la cantidad de sus miembros, ya que de los 73 eurodiputados británicos 27 serán redistribuidos a otros países, mientras que los otros 46 asientos serán reservados para futuros Estados miembros. A partir del 1 de febrero, el RU es considerado un “tercer Estado”, requisito necesario para poder negociar el verdadero acuerdo de separación.
El Acuerdo de Retirada, al que se le añadió una Declaración Política, tiene como objetivo, esencialmente, garantizar una retirada ordenada del Reino Unido de la Unión y de la Euratom. A partir del 1 de febrero de 2020 comienza un complejo período de transición que durará 11 meses, hasta el 31 de diciembre de 2020, en el que la UE y el Reino Unido deberán acordar un nuevo modo de relacionamiento a futuro. Ese período es prorrogable una sola vez, uno o dos años más, decisión que deberá ser adoptada conjuntamente por la UE y el RU antes del 1 de julio de 2020. El primer ministro británico ha señalado claramente su decisión de no prorrogar ese plazo, mientras que la presidente de la Comisión Europea ha manifestado que es prácticamente imposible que la UE y el RU puedan concluir esas negociaciones en ese breve lapso.
Hasta entonces, la situación permanecerá sin cambios para los ciudadanos, los consumidores, las empresas, los inversores, los estudiantes y los investigadores, tanto en la UE como en el Reino Unido. Si bien el RU dejará de estar representado en las instituciones, agencias, órganos y oficinas de la UE, el Derecho de la UE seguirá aplicándose en el Reino Unido hasta el final del período transitorio. Durante este período, todas las instituciones, órganos, oficinas y agencias de la UE seguirán teniendo las competencias que les confiere el Derecho de la Unión en relación con el RU y con las personas físicas y jurídicas que residan o estén establecidas en este país. Asimismo, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) seguirá siendo competente en relación con el RU durante este lapso, lo que también se aplica a la interpretación y aplicación del Acuerdo de Retirada, algo que ha generado cierto resquemor en los sectores conservadores británicos, que no consideran al TJUE un órgano imparcial para supervisar la relación entre el RU y la Unión.
En virtud de ello, el Reino Unido permanecerá en la unión aduanera y en el mercado único de la UE con las cuatro libertades (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales), se continuará aplicando la política de justicia y asuntos de interior de la UE y el RU estará sujeto a los mecanismos de control del cumplimiento de la legislación de la UE, como los procedimientos de infracción, tendrá que respetar todos los acuerdos internacionales firmados por la UE y no podrá aplicar nuevos acuerdos en ámbitos de competencia exclusiva de la UE, a menos que la UE así lo autorice.
Esta última cuestión puede llegar a generar inconvenientes en lo que se refiere a la celebración de acuerdos de libre comercio. El manifiesto electoral del Partido Conservador pretendía tener el 80 por ciento del comercio del RU cubierto por acuerdos de libre comercio en los próximos tres años, comenzando con los Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Japón. Estos convenios se negociarían en paralelo al acuerdo con la UE. Si bien su negociación podría comenzar y, eventualmente, concluir durante el período de transición; su aplicación quedaría supeditada a la conclusión del acuerdo con la UE o, lo que sería el peor escenario, a una salida del RU de la UE sin un acuerdo. El gobierno británico quiere un acuerdo flexible, centrado en aranceles cero y cuotas cero. La UE insistirá en la igualdad de condiciones, incluidas las normas sobre seguridad social y medioambientales, las ayudas estatales y los impuestos. Será prácticamente imposible alcanzar, y ratificar un acuerdo integral en el corto plazo del período de transición, particularmente si se tiene en cuenta el tiempo que le ha insumido a la UE la celebración de acuerdos semejantes con países, como Canadá, o bloques, como el Mercosur.
Esto sugiere tres posibles escenarios:
1) que las partes alcancen un acuerdo limitado focalizado en mercancías y los restantes sectores sean abordados más adelante;
2) que el primer ministro británico, pese a su renuencia actual, solicite a la UE que extienda el período de transición antes de la fecha límite del 1 de julio;
3) que el Reino Unido abandone la UE el 31 de diciembre de 2020 sin un acuerdo y la relación entre las partes, en términos comerciales, pase a estar regulada por las normas del sistema multilateral de comercio, coordinado por la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Al mismo tiempo, se espera que el Reino Unido comience las conversaciones comerciales con los Estados Unidos. La administración Trump quiere una victoria rápida en un año electoral, mientras que el gobierno del primer ministro británico pretende una rápida demostración de los beneficios financieros del Brexit. Sin embargo, el RU enfrenta demandas controvertidas de Estados Unidos sobre temas como los precios farmacéuticos, los estándares de alimentos y el medio ambiente. Las tensiones comerciales ya se avecinan. A ello hay que añadir, como menciona Cantelmi, la cuestión del despliegue del sistema de telecomunicaciones 5G, que el RU acordara con China, y al que los Estados Unidos se opone. Esta decisión podría afectar el intercambio de inteligencia de Estados Unidos y complicar la ratificación del Congreso de un acuerdo comercial. Sin embargo, el gobierno británico parece indiferente.
El RU podría verse atrapado entre Europa y los Estados Unidos mientras navega por las políticas económicas y exteriores posteriores al Brexit. Aunque el primer ministro británico quiere mantener una relación privilegiada con los Estados Unidos en el plano comercial, sigue más estrechamente alineado con la UE en asuntos como Irán, cambio climático e impuestos digitales, entre otras cuestiones.
Se prevé que el 3 de febrero, la Comisión adoptará un proyecto de directrices de negociación globales, que sería aprobado hacia fin de mes, por lo que las negociaciones formales podrían comenzar en el mes de marzo. Son muchas y complejas las cuestiones a resolver que van desde temas como el medio ambiente, las cuestiones aduaneras, impositivas, migratorias, los derechos humanos y la cooperación judicial y policial, entre otras, los acuerdos de libre comercio ya mencionados. Si bien el RU ha triplicado respecto de 2018 la cantidad de funcionarios gubernamentales que trabajan para tratar este complejo entramado, lo cierto es que se avecina un período de transición turbulento y cuyas consecuencias son todavía difíciles de predecir. El contexto internacional tampoco parece coadyuvar a una rápida negociación y solución de este divorcio. Solo resta esperar y ver qué sucede.
El único escenario que parece altamente improbable es el previsto en la cláusula final del Art. 50 citado: “cualquier país que se haya retirado de la UE podrá solicitar reincorporarse, para lo que deberá someterse al procedimiento de adhesión”. Difícilmente el RU vuelva a la UE, al menos en un futuro cercano.
*Abogado, procurador, escribano y profesor de Derecho Internacional Público y de Derecho y Práctica Diplomática. Recibió su maestría con especialización en derecho internacional LL.M. (con méritos) de la London School of Economics and Political Science (LSE) en 1996. En Argentina recibió su doctorado suma cum laude en 2011.
Ejerció la abogacía en Tucumán (1986-1989) y recibió una beca del Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica (CONICET) (1987-1989). Participa en el Observatorio de Política Internacional de la Universidad de Palermo y es miembro consejero del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y de varias otras organizaciones, incluido el Instituto de Derecho Internacional de la Academia Nacional de Derecho de Argentina y la Asociación Argentina de Derecho Internacional.